Ricorso della regione Lombardia, in persona del presidente
pro-tempore della Giunta regionale, on. dr. Roberto Formigoni,
rappresentata e difesa, come da delega a margine del presente atto ed
in forza di deliberazione di g.r. di autorizzazione a stare in
giudizio n. 36633 del 5 giugno 1998, dai proff. avv.ti Giuseppe
Franco Ferrari e Massimo Luciani, ed elettivamente domiciliata presso
lo studio del secondo, in Roma, Lungotevere delle Navi n. 30;
Contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri per la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale del d.lgs. 23 aprile
1998, n. 134, pubblicato in Gazzetta Ufficiale 8 maggio 1998, serie
generale n. 105, recante ad oggetto: "Trasformazione in fondazione
degli enti lirici e delle istituzioni concertistiche assimilate, a
norma dell'art. 11, comma 1, lett. b), della legge 15 marzo 1997, n.
59", in riferimento all'art. 6, comma 1, lettere a), b), c) e d).
F a t t o
1. - Con il decreto legislativo impugnato con il presente ricorso
il Governo pretende di dare attuazione, ai sensi dell'art. 14 della
legge n. 400 del 1988, agli artt. 11, comma 1, lett. b) e 14 della
legge 15 marzo 1997, n. 59.
Dichiarando di fondarsi sulla delegazione legislativa sopra
menzionata, il decreto in oggetto, per quanto qui interessa, va a
modificare il recente d.lgs. n. 367 del 1996 quanto alle modalita' di
individuazione degli enti sottoposti al processo di privatizzazione
ivi previsto.
GIi "enti di prioritario interesse nazionale che operano nel
settore musicale", gia' assoggettati alla disciplina della legge 14
agosto 1967 n. 800 (qualora "enti autonomi lirici" o "istituzioni
concertistiche assimilate": art. 5, comma 1, della cit. legge n. 800
del 1967), sono stati poi regolati dal d.lgs. 29 giugno 1996 n. 367
piu' sopra citato, a tenore del quale essi dovevano trasformarsi in
"fondazioni di diritto privato" (art. 1 del menzionato d.lgs. n. 367
del 1996), nel termine di tre anni dall'entrata in vigore del decreto
legislativo di riforma (art. 5, comma 1).
Il decreto legislativo n. 367 del 1996, peraltro, obbliga(va) alla
trasformazione anche gli "altri enti operanti nel settore musicale, a
condizione che svolgano attivita' di rilevanza nazionale per
dimensione anche finanziaria, tradizione e bacino di utenza", nonche'
quelli che "costituiscono anche di fatto un circuito di distribuzione
di manifestazioni nazionali od internazionali" (art. 2, comma 1,
lett. b).
Il d.lgs. n. 367 del 1996 confida(va) l'individuazione degli enti
di cui all'art. 2, comma 1, lett. b), alla "autorita' di Governo
competente per lo spettacolo", eppero' "d'intesa con le regioni e
sentiti i comuni nel cui territorio tali enti, associazioni ed
istituzioni sono ubicati" (art. 2, comma 2).
L'impianto del d.lgs. n. 367 del 1996 e' stato - per il profilo che
qui interessa - letteralmente sconvolto dal d.lgs. 23 aprile 1998, n.
134, che con il presente ricorso si impugna.
Tale atto normativo, invero, oltre a disporre (art. 1, comma 1) la
trasformazione in fondazione ex lege (e non piu' a seguito di
deliberazione del competente organo dell'ente), stabilisce che alla
trasformazione sono assoggettati, oltre gli "enti autonomi lirici" e
le "istituzioni concertistiche assimilate", gli "altri enti operanti
nel settore musicale, identificati, sulla base di criteri previamente
definiti, dall'autorita' di Governo competente in materia di
spettacolo, con riferimento alle categorie previste dal titolo III
della legge 14 agosto 1967, n. 800, e successive modificazioni" (art.
6, comma 1, lett. c)). Conseguentemente, il censurato decreto
legislativo dispone l'abrogazione dell'art. 2, comma 2, del d.lgs. n.
367 del 1996.
Per effetto di tali innovazioni, sparisce qualunque forma di intesa
con le regioni (e di consultazione degli enti locali) al fine
dell'identificazione degli enti assoggettati alla trasformazione, e
il compito di procedere all'identificazione stessa viene interamente
confidato alla "autorita' di Governo", senza alcuna partecipazione
delle autonomie regionali (e locali).
Il decreto legislativo in epigrafe, con particolare riferimento
all'art. 6, comma 1, lettere a), b), c) e d), e' costituzionalmente
illegittimo per i seguenti motivi di
D i r i t t o
1. - Violazione degli artt. 3, 23, 5, 97, 117 e 118 della
Costituzione anche in riferimento agli artt. 13, 14 e 49 del d.P.R.
24 luglio 1977, n. 616. Il decreto legislativo impugnato confida allo
Stato (alla "autorita' di Governo competente in materia di
spettacolo": hinc inde: "autorita'") un potere innominato e
illimitato di individuazione degli enti assoggettati al processo di
privatizzazione. Ferma restando la privatizzazione degli "enti
autonomi lirici" e delle "istituzioni concertistiche assimilate", la
cui identificazione e' possibile a priori, l'art. 6, comma 1, lett.
c), del d.lgs. n. 134 del 1998, modificando l'art. 2, comma 1, lett.
b) del d.lgs. n. 367 del 1996, consente all'Autorita' di assoggettare
alla trasformazione qualunque altro ente che svolga attivita'
musicale, senza alcuna limitazione e senza alcuna predeterminazione
di criteri. Il rinvio al titolo III della legge n. 800 del 1967,
infatti, e' una mera forma, atteso che le disposizioni di quel titolo
si riferiscono a tutte le "attivita' musicali in Italia e all'estero"
(salve quelle svolte dagli enti lirici o assimilati).
Conseguentemente, qualunque ente attivo in campo musicale puo' essere
assoggettato alla trasformazione (ed alla disciplina che ne discende)
secondo l'arbitraria (prima e piu' ancora che discrezionale)
determinazione dell'autorita'. La totale assenza di qualsivoglia
limitazione viola la riserva di legge in materia di organizzazione
dei pubblici uffici (art. 97, comma 1, Cost.) e lo stesso principio
di legalita' degli atti della pubblica amministrazione, il cui rango
costituzionale e' indiscusso (desumendosi, lo stesso, dalle singole
previsioni costituzionali e dalla generale garanzia di cui all'art.
23 Cost.). Tale violazione ridonda in violazione delle attribuzioni
costituzionalmente garantite alla ricorrente, atteso che
l'inserimento di un ente musicale tra quelli soggetti alla
trasformazione lo sottrae ai poteri regionali in materia di enti
locali non territoriali e di persone giuridiche private di cui -
rispettivamente - agli artt. 13 e 14 del d.P.R. n. 616 del 1977,
assoggettandolo ai poteri statali di cui al d.lgs. n. 367 del 1996
(in particolare, a quelli di cui agli artt. 18, 19 e 21 di tale
decreto legislativo) e allo stesso d.lgs. n. 134 del 1998 (cfr., in
particolare, il potere governativo di approvazione dello statuto e,
in caso di inerzia, di commissariamento dell'ente, di cui -
rispettivamente - all'art. 2, comma 2 e comma 3; il potere di nomina
del Consiglio di amministrazione, di cui all'art. 3, comma 1: il
potere di approvazione del contratto collettivo per il personale
degli enti trasformati, di cui all'art. 5, comma 1). L'attrazione
dell'ente nell'orbita del d.lgs. n. 367 del 1996 (modificato dal
d.lgs. n. 134 del 1998), inoltre, sottrae l'ente ai poteri regionali
in materia di promozione educativa e culturale di cui all'art. 49 del
d.P.R. n. 616 del 1977 (che - comma 2 - si riferiscono espressamente
anche alle attivita' musicali), assoggettandolo interamente - come si
e' detto - alle determinazioni, ai controlli e alla vigilanza
dell'autorita' statale.
Detti poteri regionali, analiticamente specificati dal d.P.R. n.
616 del 1977, sono in realta' la logica conseguenza delle
attribuzioni regionali garantite dagli artt. 117 e 118 della
Costituzione, che risultano dunque direttamente violati dalla
normativa censurata.
Cio' che l'impugnato decreto legislativo ha fatto e' chiaro. Mentre
il d.lgs. n. 367 del 1996 limitava la propria applicazione (e quindi
la trasformazione) ai soli enti di prioritario interesse nazionale
operanti nel settore musicale, il d.lgs. n. 134 del 1998 pretende di
applicarsi a tutti gli enti musicali, quale che sia la dimensione
territoriale nella quale essi operano, e determinando cosi'
l'integrale statalizzazione del settore musicale. Il decreto
legislativo impugnato, invero, sopprime espressamente il riferimento
agli enti di prioritario interesse nazionale (cfr. art. 6, comma 1,
lett. a)), ed amplia cosi' a dismisura i poteri dello Stato in
materia.
La cosa paradossale (e ulteriormente, clamorosamente illegittima),
poi, e' che il censurato decreto legislativo affida - come si e'
visto - l'individuazione degli enti da trasformare all'arbitraria
determinazione dell'Autorita' (statale), ancorche' gli enti
interessati siano anche quelli di mero interesse locale o regionale.
Mentre il d.lgs. n. 367 del 1996 imponeva l'intesa con le regioni (e
la consultazione degli stessi enti locali) al fine della
determinazione degli enti di rilevanza nazionale, il d.lgs. n. 134
del 1998 elimina qualunque forma di intesa (e di consultazione)
proprio nel momento in cui amplia il raggio della trasformazione sino
a comprendere tutti gli enti, quel che ne sia il rilievo sul piano
territoriale? La violazione del principio di ragionevolezza (sotto il
profilo della coerenza interna delle scelte normative) e' dunque
evidente.
Ancor piu' evidente e clamorosa e' la violazione del principio di
leale cooperazione fra lo Stato e le regioni, che codesta ecc.ma
Corte ha desunto dalle previsioni costituzionali di garanzia delle
attribuzioni regionali. Costante giurisprudenza (che non v'e' neppure
bisogno, qui, di riportare), invero, impone che lo Stato e la regione
si adeguino al modello delle reciproche intese, al fine di
contemperare la garanzia delle rispettive attribuzioni e quella del
piu' efficace svolgimento dell'azione amministrativa. I principi di
cui agli artt. 5, 97, 117 e 118 della Costituzione, invece, sono
stati letteralmente sovvertiti dal decreto legislativo impugnato.
2. - Violazione degli artt. 3, 5, 76, 117 e 118 della Costituzione,
anche in riferimento alla legge 15 marzo 1997, n. 59. Il d.lgs. n.
134 del 1998 assume d'essere stato adottato in attuazione della
delega di cui agli artt. 11 e 14 della legge n. 59 del 1997. Esso,
pero', non rispetta i principi che tale legge di delegazione ha
imposto al legislatore delegato. Si deve invero considerare che i
principi e criteri direttivi che il legislatore delegato e' tenuto a
rispettare si desumono - per costante giurisprudenza di codesta
ecc.ma Corte - dalla legge di delegazione nel suo complesso, e non
solo dalle disposizioni ch'essa specificamente dedica allo scopo. Se,
dunque, negli artt. 11 e 14 della legge n. 59 del 1997 non si
menziona l'esigenza che, in sede di legislazione delegata, venga
rispettato il prinicipio dell'intesa fra lo Stato e le regioni, cio'
non vuol dire che tale principio non sia, comunque, fissato dalla
legge di delegazione. Ebbene, il principio di cooperazione fra lo
Stato e le regioni (e gli enti locali), che la legge n. 59 del 1997
fissa espressamente in ordine al "conferimento" di funzioni a regioni
ed enti locali (art. 4, comma 3, lett. d)), e' con piena evidenza un
principio informatore di tutta la legge n. 59 del 1997, e non puo'
essere pretermesso, a pena di snaturarne l'intero impianto (che ruota
attorno alla valorizzazione dei livelli di governo sub-statali e alla
collaborazione fra questi ed il livello di governo statale). Di qui,
la violazione dell'art. 76 Cost., in una - pero' - con gli artt. 5,
117 e 118, atteso che la violazione dei principi della delegazione si
risolve in immediato pregiudizio per le attribuzioni regionali
costituzionalmente garantite. Di qui, peraltro, anche la violazione
dell'art. 3 Cost., sotto il profilo dell'illogicita' ed incoerenza
delle scelte normative, poiche' la scelta di valorizzare i livelli
sub-statali di governo, compiuta con la legge n. 59 del 1997 (e poi
confermata dalla legge 15 maggio 1997, n. 127) viene clamorosamente
contraddetta dal decreto legislativo impugnato. Anche qui, la
violazione dell'art. 3 Cost. si risolve in violazione degli artt. 5,
117 e 118, atteso che l'inosservanza del principio di ragionevolezza
determina un immediato pregiudizio per le attribuzioni regionali
costituzionalmente garantite.
3. - Violazione degli artt. 2, 3, 5, 18, 117 e 118 della
Costituzione. Come e' stato limpidamente affermato dalla sent. n. 50
del 1998, la Costituzione (in particolare agli artt. 2 e 18)
garantisce e protegge la "liberta' sociale dei cittadini", impedendo
ai pubblici poteri di assoggettare tutte le forme di manifestazione
della personalita' umana ad invasive forme di autorizzazione o
controllo.
Consentendo all'autorita' di attrarre, a suo arbitrario giudizio,
nell'orbita del d.lgs. n. 367 del 1996 qualunque ente che operi in
campo musicale, il d.lgs. n. 134 del 1998 viola detta liberta'
sociale, imponendo una fitta rete di controlli anche a soggetti che
svolgono attivita' di modesta rilevanza pubblicistica. Tale scelta,
inoltre, e' palesemente violativa dell'art. 3 Cost. (stavolta sotto
il profilo della razionalita' delle scelte del legislatore), in
quanto nessuna finalita' socialmente rilevante puo' giustificare
l'irruzione dei pubblici controlli nella sfera della "liberta'
sociale". Anche qui, tali violazioni ridondano in violazione delle
norme costituzionali che garantiscono le attribuzioni regionali, in
quanto l'assoggettamento ai penetranti poteri statali sottrae gli
enti ai (ben minori e assai piu' rispettosi dell'autonomia dei
singoli e delle formazioni sociali) poteri regionali, di cui al cit.
d.P.R. n. 611 del 1977.